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自治与监管:居民小区治理模式的再思考 发布时间:2016年08月02日文章浏览: 2067

——以居民小区涉业主权益纠纷为视角的考察

□ 王燕华*

【内容摘要】

居民区是社会治理的基本单元。但是,从S区法院近五年来受理的涉业主权益纠纷来看,此类纠纷数量在逐年递增、纠纷类型日趋多样、矛盾日益加深。这种情况的存在,严重影响了基层治理的效果,加大了基层治理的成本。究其根源,在于目前的居民小区治理模式存在缺陷。该治理模式以居委会、业委会两个自治主体为主轴,由业委会聘请物业公司实施小区的日常管理,外部辅之以房地产行政部门和乡镇人民政府、街道办事处的监管。这种“自治+监管”的模式在路径选择上是正确的,但从“涉业主权益纠纷多发”这个视角去考察,还存在两方面的缺陷:居委会的自治性不充分、对业委会的监督指导缺位。当前,要在市委有关文件的框架内,采取有针对性的改进措施。一是要强化主体责任,提高居委会、业委会的自治能力。二是要明晰不同职能,科学划分居委会、业委会职责范围。三是要强化监督管理,确保居委会、业委会依法履职。

 

党的十八届三中全会提出,要“创新社会治理体制,实现从社会管理到社会治理的转变”。上海市委“一号课题”进一步提出,要“进一步创新社会治理,加强基层建设”。可见,在顶层设计层面,越来越重视基层社会治理体系的建设。

居民区是社会治理的基本单元[1]。但是,近年来,人民法院受理的涉及居民小区业主权益的纠纷却日益增多,纠纷类型日趋多样,纠纷程度日益加深,多伴有信访、上访。这些情况的出现,一方面严重影响基层治理的效果,另一方面,各级行政机关和司法部门需要耗费大量精力去化解此类纠纷,大大增加了社会治理的成本。

本课题以本市S区法院(基层法院)近五年来受理的涉居民业主权益纠纷为视角,剖析当前居民小区治理模式存在的缺陷,并对完善现有居民小区的治理模式提出建议。

一、实证分析:居民小区业主权益纠纷现状

(一)居民小区涉业主权益纠纷的主要类型

从司法实务来看,当前居民小区涉业主权益纠纷主要包括以下七种类型:

1、物业服务合同纠纷。是指物业公司基于与开发商签订的前期物业服务合同、与业主委员会签订的物业服务合同、或没有签订物业服务合同但存在实质性的物业服务关系,而向业主催讨物业管理费;以及业主基于上述物业服务合同或实质性的物业服务关系,要求物业公司履行相应的义务的纠纷。此类纠纷是居民小区业主权益纠纷的最主要类型。

2、业主专有权纠纷。是指业主之间,业主与开发商、物业公司之间,就业主专有部位的归属、使用、收益、处分而产生的纠纷,实务中比较常见的有业主之间因房屋漏水导致的损害赔偿纠纷。

3、业主共有权纠纷。是指业主之间因为建筑物共有部分的权利归属、使用、收益和处分等产生的纠纷,实务中比较常见的是业主装修破坏房屋的承重结构,其他业主要求恢复原状。

4、车库、车位纠纷。是指业主与开发商、物业公司之间,或者业主与业主之间就车位的权属、使用、收益等发生的纠纷。

5、业主撤销权纠纷。是指业主认为业主大会或者业主委员会作出的决定侵害其合法权益,向人民法院提起的撤销业主大会或者业主委员会决定的纠纷。实务中比较常见的有业主对业主大会选聘物业公司、提高物业费收费标准的决议不服,而起诉要求撤销。

6、业主知情权纠纷。是指业主请求业主大会、业主委员会、物业公司等公开依法应当向业主公开的资料和情况而引发的纠纷。实务中比较常见的有业主要求业主委员会、物业公司公布维修基金使用情况等。

7、因小区管理引发的其他纠纷。是指在小区业委会设立、小区物业管理等过程中引发的人身伤害、物品损害赔偿纠纷。如业主之间在业委会选举、成立过程中产生矛盾,一方在小区内以贴大字报等形式对另一方使用了一些贬低性的用语,从而引发的名誉权纠纷。

(二)S区法院近五年来受理的居民小区涉业主权益纠纷基本情况

1、案件概况[2]

2010年,S区院共受理涉小区业主权益纠纷3406件,其中物业服务合同纠纷3368件,业主专有权纠纷26件,业主共有权纠纷10件,业主撤销权纠纷2件。

2011年,S区院共受理涉小区业主权益纠纷4212件,其中物业服务合同纠纷4179件,业主专有权纠纷22件,业主共有权纠纷10件,业主撤销权纠纷1件。

2012年,S区院共受理涉小区业主权益纠纷4564件,其中物业服务合同纠纷4524件,业主专有权纠纷35件,业主共有权纠纷3件,业主撤销权纠纷1件,业主知情权纠纷1件。

2013年,S区院共受理涉小区业主权益纠纷3984件,其中物业服务合同纠纷3937件,业主专有权纠纷40件,业主共有权纠纷2件,业主撤销权纠纷3件,业主知情权纠纷2件。

2014年,S区院共受理涉小区业主权益纠纷5810件,其中物业服务合同纠纷5755件,业主专有权纠纷47件,业主撤销权纠纷6件,业主知情权纠纷2件。

2、基本特点

一是数量总体呈现急剧上升的趋势。2013年案件总量略有所下降外,总体而言呈现出急剧上升的趋势。

二是物业服务合同纠纷案件占绝大多数。这些案件案情看似简单,但实际上却非常容易成为引发社会不稳定的因素。物业公司起诉时往往会一并起诉众多业主,少则二、三十家,多则五、六百家。而业主因出于相同或类似的利益考量,往往会在诉讼中联手,并借助论坛、微博等网络平台表达自己的不满,从而容易引发群体性矛盾,影响小区和社会的安定。

另外,此类案件标的额虽然小,75%的案件标的额在10,000元以下,但是耗费的司法成本却极其惊人!比如,一幢房产往往会有多个共有人,每个共有人有户籍地、常住地、涉讼物业所在地等多个地址,这些地址均须通过特快专递多次送达诉讼材料,一个小标的额的物业服务合同纠纷案件,却需要花费非常高的送达费用。又比如,对于几十件、上百件同时进入法院的案件,法官一般会安排在同一时间段开庭、在同一时间内审结,并需要在极短的时间内同时制作法律文书,不加班加点是不可能完成。

三是新类型纠纷日渐增多,矛盾纠纷加深。业主撤销权纠纷和业主知情权纠纷,均是物权法实施后出现的新类型纠纷。2010年、2011年、2012S院受理的业主撤销权纠纷均为零星的12件,之后每年分别有3件、4件和6件。业主知情权纠纷在2010年、2011年不存在,之后开始每年分别有12件。预计在现有的小区治理模式下,随着业主权利意识的不断增强和示范效应的出现,此类纠纷会越来越多。

业主撤销权纠纷、业主知情权纠纷属于新类型案件,审理的难度较大,而且往往集中于个别小区,出现反复诉讼、多次诉讼的特点,难以根除,而且往往会引发信访、上访。如梁某等人诉某小区业委会撤销权纠纷案件,由于对小区业委会作出的续聘物业公司和物业费涨价决议不服,原告等人从2008年开始,前后五次诉至法院,以各种理由要求撤销业主委员会决议,并多次向有关部门信访、上访。

二、原因解析:现有居民小区治理模式的缺陷

关于“居民小区治理模式”的概念,在部分探讨小区治理的文章中出现过类似的表述,如认为“在一个物业小区中,各种参与主体之间的关系构成了社区治理的结构”,[3]但未见有明确的定义。笔者认为,所谓居民小区治理模式,是指居民小区的治理主体以及他们之间的相互关系。

笔者认为,目前居民小区出现的涉业主权益纠纷高发的状况,其深层次原因就在于现有的小区治理模式,无论是在制度设计上,还是在实际运行上,都存在一定的缺陷。如果居民小区的治理主体权责清晰、治理模式设置科学、治理过程运行顺畅,那么该小区的矛盾纠纷就会比较少,或者在纠纷发生后能及时、就地予以化解。

(一)现有居民小区的治理模式

1、治理主体

笔者认为,按照现有的法律、法规,居民小区治理主体可以分为内部、外部两个层次。内部的治理主体包括居委会、业委会和物业公司;外部的治理主体包括区、县房地产行政主管部门和乡镇人民政府、街道办事处。[4]

居委会。居委会是按居民居住地区设立的基层群众性自治组织,[5]是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。[6]根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条的规定,城市居民委员会的主要任务包括:宣传宪法、法律、法规和国家的政策,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;调解民间纠纷;协助维护社会治安;协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的各项工作;向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

业委会。业委会的概念,法律上尚没有明确的定义。学理上认为,业委会是经住宅小区业主大会选举产生的常设的执行业主大会决议及管理规约的机关,代表并维护商品房小区建筑区划内全体业主的合法权利,实现全体业主对其共有物业的参与管理权与受益权。[7]根据《物业管理条例》第十五条的规定,业主委员会的主要职责包括:召集业主大会会议,报告物业管理的实施情况;代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同;监督和协助物业服务企业履行物业服务合同;监督管理规约的实施。

物业公司。根据《物业管理条例》的有关规定,物业公司是指与建设单位签订《前期物业服务合同》或者与业主委员会签订《物业服务合同》,为居民小区提供物业管理活动的独立法人公司。物业公司的职责范围主要包括:物业及配套设备设施的维修养护管理;物业区域的安全防范工作;物业区域内公共环境卫生工作;物业区域公用地绿化美化工作;物业区域内的车辆管理工作。

        区、县房地产行政主管部门和乡镇人民政府、街道办事处。房地产行政主管部门和乡镇人民政府、街道办事处对居民小区的治理职责,主要体现在对业主委员会、居民委员会的监督、指导和管理上。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条、《物业管理条例》第十条、第十六条、第十九条的规定,上述部门的监督、指导、管理职责主要包括:对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助;指导成立业主大会和业主委员会;对选举产生的业主委员会登记备案;对于业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的,责令限期改正或者撤销其决定,并通告全体业主。

2、各治理主体之间的关系

在居民小区内部,居委会和业委会都属于居民自治组织,是该治理模式下的“两根主轴”,且各有侧重。居委会的自治职能更多体现在公益事业、公共服务、政治生活领域,并在一定程度上体现出“行政性”的职能。业委会的自治职能则更多体现在与业主物业有关的私人财产权利领域。在此基础上,居委会对业委会还负有监督指导的职责。如《物业管理条例》第二十条规定,业主委员会应当支持居民委员会开展工作,并接受其指导和监督。

物业公司与居委会不存在直接的关联。根据《物业管理条例》的相关规定,物业公司由业委会根据业主大会的决议解聘或选聘,由业委会对物业公司的日常履职行为直接进行监督管理。

在居民小区外部,区、县房地产行政主管部门和乡镇人民政府、街道办事处对业主委员会、居民委员会承担监督、管理、指导的职责。乡镇人民政府和街道办事处在实质上还承担着对居民委员会的领导职责。

根据上述分析,现有居民小区的治理模式可以概括为:以居委会和业委会两个自治主体为主轴,辅之以房地产行政管理部门和乡镇人民政府、街道办事处监督的“自治+监管”模式。

(二)上述治理模式的缺陷

从上述分析可以看出,制度设计者是想通过基层自治的方式,实现基层的“自我管理、自我教育、自我服务”。这种制度设计,在路径选择上无疑是非常正确的。但从实际运作情况来看,从业主权益纠纷高发的视角去考察,显然还存在一些缺陷,这种缺陷主要表现在两个方面:

1、居委会自治不充分

法律赋予居委会以自治组织的性质,但从建立初期至今,居委会就一直带有行政色彩,[8]但目前居委会的行政化倾向过度了。比如,在组织机构上,居委会并不是政府的组成部门,也不构成一级政府,但实际操作中,乡镇人民政府、街道办事处直接将居委会纳入行政体系,成为政府工作的最终执行者。还比如,在工作职责上,居委会成为了“全能组织”,几乎承担着上级政府所有部门的职责,包括社区党建、精神文明建设、综治暨创建平安、社区文化、社区教育、社区体育、社区科普、社会救助、再就业、计划生育、老龄工作、信访维稳、安全生产等等各个方面。

这种过度行政化,加重了居民委员会的工作负担,削弱了居委会为社区居民服务的热情,降低了居委会的自治功能。[9]一方面,居委会普遍产生“对上负责”的心态,只追求上级部门满意,不太在乎居民是否满意。另一方面,上级部门交办的行政性事务的增多,客观上使得居委会没有更多精力去处理小区的公共事务。比如,居民委员会组织法明确规定居委会具有“调解民间纠纷”的职能,但该职能在实际中发挥得非常很不够,小区涉及业主权益的纠纷中,经居委会调解成功的极其少见。

2、对业委会的监督指导缺位

区、县房地产行政主管部门,街道办事处、乡镇人民政府和居委会,对业委会均具有监督、管理、指导的职责,但在实际运行过程中,这些普遍处于缺位的状态,主要表现为:

一是未能促成业委会及时成立。根据《上海市住宅物业管理规定》第十二条、十三条、十四条的规定,一个物业管理区域内,房屋出售并交付使用的建筑面积达到百分之五十以上,或者首套房屋出售并交付使用已满两年的,就应当及时召开业主大会、成立业主委员会。但实际情况却是,有大量的居民小区,虽然早已经符合业主委员会成立的条件,但却迟迟未能召开业主大会、选举成立业主委员会。

业主委员会不能及时成立,导致很多小区的物业公司只能依据与开发商签订的《前期物业服务合同》为小区提供物业管理服务。而有些《前期物业服务合同》早已到期,有些《前期物业服务合同》一直处于无期限状态,导致业主对物业公司提供服务的合法性存疑,进而拒绝缴纳物业服务费用。没有业主大会作出相应决议,物业服务费用标准无法调价,在近几年人工费等运营成本大幅度提高的情况下,物业公司只有两个解决的途径:要么降低服务质量,要么从小区停车费等其他“灰色”途径增加收入。这就加剧了业主与物业公司之间的矛盾,使得业主与物业公司的关系进入了“恶性循环”的死胡同。

二是对业委会的行为缺乏有效监管。根据《物业管理条例》第十九条的规定,业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的,物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府,应当责令限期改正或者撤销其决定,并通告全体业主。但实际运作中,对于业主委员会作出的一些违反法律、法规的行为,相关部门并未及时履行相关的监管权力,导致矛盾纠纷升级。比如,在何某诉某小区业主委员会知情权纠纷一案中,该小区实施了“楼道不锈钢扶手及油漆工程”,第一份审价报告确认的工程价款为32万多元,业委会按该金额动用维修基金支付了该款项。后经何某等小区业主维权,街道有关部门委托的第二次审价金额为25万多元;业主不服再次委托审价,第三次审价金额仅为19万多元。在这过程中,始终未见相关行政部门的监督身影。

三、措施建议:治理模式的改进——以居委会和业委会为主体的构建

对于目前居民小区治理模式存在的缺陷,有关部门已经有所察觉,并正在着手加以进行改进。比如,上海市委办公厅、市政府办公厅制定的《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》提出,要“完善治理机制,建立健全以居民区党组织为领导核心,居委会为主导、居民为主体,业委会、物业公司、驻区单位、群团组织、社会组织、群众活动团队等共同参与的居民区治理架构”。笔者认为,目前,应当在上述文件的框架下,对小区治理模式存在的缺陷采取有针对性的改进措施。

(一)强化主体责任,提高居委会、业委会的自治能力

    针对目前居委会“过度行政化”的倾向,提高居委会自治能力的关键在于适度去行政化。首先,在居委会人员的选任上,要在加强党组织领导的前提下,把《城市居民委员会组织法》第八条所规定的居委会组成人员资格和选任办法落到实处,强化本小区居民对居委会组成人员的话语权,加强居委会组成人员与本小区居民的联系,让居委会真正做到“眼睛向下”。其次,要减轻居委会的行政负担。要对居委会工作事项进行清理,可以考虑由市有关部门统一制定居委会行政事项清单,清单事项以外,政府职能部门和派出机构不得给居委会安排其他工作任务。最后,要强化居委会的公共事务服务职能。居委会可以与学校和各种志愿者机构合作,引入专业的社会组织,开展各种形式的法治宣传、文化建设、科学健身等。当前尤其重要的是要加强居委会的民间纠纷调处职能尤其是物业纠纷的调处职能,可以探索把物业纠纷由居委会先行调处。

    提高业委会的自治能力,首先是要把业委会建立起来。区、县房地产行政管理部门和乡镇政府、街道办事处要主动作为,协助符合条件的居民小区及时召开业主大会、建立业主委员会。可以考虑在市级层面建立业委会成立进度的督促机制,把小区业委会建立情况纳入对区、县房地产行政部门和乡镇政府、街道办事处的业绩考核目标。其次,相关政府部门要敢于放手,严格按照《物业管理条例》的规定,对业主委员会成员资格不预设前提,让业主委员会在法律的框架内自行运转。[10]

(二)明晰不同职能,科学划分居委会、业委会职责范围

在目前的制度设计下,居委会和业委会的职能有所交叉和重叠。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定,居委会的职责包括“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”,但属于业委会职责范围的诸如制定业主规约、选聘物业管理企业、业主共有物业的管理等等,也属于“本居住地区居民的公共事务”。因此,在提高业委会、居委会自治能力的同时,还应当科学划分它们的不同职责范围,这样才能避免治理资源的浪费。

有文章指出,“以居住关系为基础构建的居委会,行使的自治权是社会自治权;而以建筑物区分所有权中的共有关系为基础构建的居委会,其行使的自治权是私权”[11]。因此,居委会的职责应当偏重于提供公共服务方面。如,宣传宪法、法律、法规和国家的政策,开展社会主义精神文明建设活动,调解民间纠纷,协助人民政府或者它的派出机关做好公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等各项工作,等等。而业委会的职责应侧重于维护业主个人所有或全体业主共有的财产权益方面。如,选择服务优质、收费合理的物业公司向业主大会推荐,经业主大会决议后,与之签订合法、合理的物业服务合同。监督物业公司严格按照物业服务合同的约定履行义务,对于物业公司的不合格履约行为,及时指出,督促其整改,必要时提请召开业主大会予以解聘。管理好物业用房、利用公共部位改建的车位车库、小区外墙等属于小区业主的共有财产,实现收益的最大化。

现行的《城市居民委员会组织法》制定于1989年,于1990年开始施行,迄今已过去了二十五年,而居民小区的客观情况早已发生了翻天覆地的变化。根据有关报道,民政部已经形成了《城市居民委员会组织法》的修订草案,正在报送国务院审议[12]。借此良机,笔者建议对居委会的职责范围重新进行科学的界定,从根本上理清居委会与业委会这两个自治组织之间的权责范围。

(三)强化监督管理,确保居委会、业委会依法履职

提高居委会、业委会的自治能力,并不意味着放松对居委会、业委会的监管。任何一个自治性的权力体系都存在不自洽的可能,存在“运转失灵”的可能,这就需要加强监管。

要强化居民区党的组织建设,充分发挥党组织统领全局的作用。可以探索将业委会中的党员通过一定程序兼任居民区党(总)支部委员,以及在业委会中设立居委会党(总)支部的党小组。区、县房地产行政部门和乡镇政府、街道办事处要充分行使《物业管理条例》赋予的监督管理职责,可以考虑建立“业主大会、业主委员会重要决议报备制度”,以便于能及时全面掌握业委会作出的决议内容。对违反法律、法规的决议,要及时制止,责令其限期改正或撤销。

在小区治理体系内部,尤其要强化居委会对业委会的监督管理,这是《物业管理条例》明确赋予居委会的一项法定职责。实践中,由具有一定行政属性的居委会对业委会的进行“内部监督”,比由区、县房地产行政部门和乡镇政府、街道办事处对业委会行使的“外部监督”,监督成本会更低,监督效果也会更好。有观点认为,可以将业委会纳入居委会,成为居委会下属的一个具有物业管理职能的新部门,[13]笔者认为这种观点完全否定业委会的主体地位,是不可取的。但是可以探索在居委会中设立专门的业主权益委员会,该委员会主任不属于业主委员会的组成人员,并具备提请召开业主大会的权力。该委员会的职责主要有两项:一是在业委会“越位”时,即发现业主委员会作出的决议违反法律规定,侵犯业主合法权益时,应及时向房地产行政管理部门或乡镇人民政府、街道办事处进行汇报,或提请召开业主大会重新进行表决。二是在业委会“缺位”时,代行业委会的部分职责,督促物业管理公司履行。在一些尚不具备条件成立业委会的小区,由居委会下设的业主权益委员会代行业委会的职责,显得更加重要。



* 王燕华,本院车墩法庭副庭长(主持工作)。

[1]《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》,上海市委办公厅、上海市政府办公厅201515日发布。

[2] 此处统计不包括“因小区管理引发的其它纠纷”。因为此类纠纷直接以结果作为确定案由的依据,如上文所举的案例,案由为“名誉权纠纷”。因此,在以案由进行检索时,无法识别这类纠纷的原因,导致无法在量上对这类纠纷作出精确的统计。从实务来看,此类纠纷一般保持在每年510件左右。

[3] 步延胜、徐建中:《小区治理的模式选择》,载《中国改革》20065月刊。

[4] 总体来说,居民小区内部的治理主体还包括居民区党(总)支部和业主大会。但是,党(总)支部与居委会在实际运行过程中往往具有人员和职责的重合性,故本文将其纳入居委会一并考量。业主大会并非是一个法律上的实体,业主委员会是其执行结构,故本文将其纳入业主委员会一并考量。

[5] 《中华人民共和国宪法》第111条。

[6] 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条。

[7] 徐海燕著:《区分所有建筑物管理的法律问题》,法律出版社2009年版,第212页。

[8] 张江:《居委会行政化:根源、动力与强化因素分析》,载《法制与社会》,20076月刊。

[9] 史杨:《改善城市社区居委会行政化倾向的对策研究》,载《党政干部论坛》20158月刊。

[10] 笔者在工作中,遇到过某些居民通过合法的选举程序成为了业主委员会委员,但由于其经常信访、上访,因此政府相关部门对该业委会不予备案的案例。笔者认为,此种情况反而激化了小区矛盾,因此不足取。

[11] 武树艳:《商品房小区管理中居委会与业委会关系研究——以社会自治与私权自治为视角》,天津商业大学硕士论文。

[12] 《民政部已形成城市居民委员会组织法修订草案》,载“中国新闻网”, http://finance.chinanews.com/cj/2015/02-12/7057378.shtml2015925日访问。

[13] 方静燕、顾炯:《对业委会与居委会关系的思考》,载《中国物业管理》20146月刊。